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1引言

PPP即政府与社会资本合作，是由政府和民间投资机构通过签订长期合作协议并成立PPP项目公司，政府授权PPP项目公司对城市基础或其他公共服务设施进行建设，运营和管理。目前全国各级政府大力推行PPP模式，相继出台了一些地方性法规和政策性文件，用于规范和引导PPP项目的开发建设。然而，这些文件大多是着眼于如何平衡公私利益从而保障PPP项目的运作流程等内容，很少关注PPP项目公众参与的问题。鉴于此，本文从公众参与PPP项目的必要性分析出发，以公众参与阶梯理论为基础，研究PPP项目全寿命周期中各阶段的公众参与主体、深度、方式和内容，为PPP项目的公众参与研究提供帮助。

2 公众参与PPP项目的必要性分析

PPP项目一般是大型公共基础设施项目，不仅涉及 政府部门和社会资本之间的利益分配，还关系到公众的利益，所以PPP项目的成败具有极高的社会效应，关系到政府的权威和诚信。按照PPP项目相关利益者的划分，PPP项目的参与主体可分为当地政府(发起者)，社会资本(投资者)和公众(PPP项目的使用者)。然而，在以往我国公共基础设施项目的建设过程中，公众很少作为主体参与项目决策。由于缺乏公众参与作为第三方保障，项目的交易双方(政府部门和社会资本)在进行工程决策时容易相互对抗：为避免城市基础设施的一些领域出现垄断性经营，政府部门会想要更多地控制项目，而社会资本则因担忧政府失信而对政府部门产生戒备心理，双方经常会为解决分歧而进行多次谈判，降低了合作效率，甚至导致项目的失败，影响公众利益。

PPP模式下，公众参与的主要任务是为政府和社会投资部门提供决策性建议和意见，同时协调和监督政府和社会投资部门的工作，促使PPP项目最终实现“三赢” (政府赢得民心，社会资本赢得利润，公众赢得服务)。 由于PPP项目的社会，经济和自然环境都很复杂，比较难以确定，因此仅靠政府和社会投资部门的参与，无法充分估计和确定PPP项目对周围环境的所有影响。政府部门应正确引导公众参与PPP项目决策，听取公众对 PPP项目的建议和意见，收集第一手资料，获知公众的真实想法和需求，降低PPP项目的决策风险，避免较大的决策失误。另外，在PPP项目建设过程中，PPP项目的建设部门往往会首先关注自己的利益而非公众的利益，一旦缺乏可靠的监控机制，政府部门甚至还会出现一些 官员的“寻租”行为，导致工程腐败，进一步损害公众利 益。公众参与可作为PPP项目工程建设监督体系的重要组成，有效抵制工程建设腐败。

3公众参与的相关理论及原则

随着我国社会民主化进程的加快，公众要求参与公共事业的愿望和呼声越来越高。本文中公众参与的主体，是指受PPP项目影响的对未来的PPP项目结果有所预期的，但却处于PPP项目合同关系之外的第三方，包括PPP项目所在地的自然人，社会团体及企事业单位等。公众参与是指公众可参与PPP项目计划，讨论和处理问题等决策性环节。公众参与不仅是对公共事业监督的手段，而且已经逐步发展为一种民主化理念。

3.1　公众参与的阶梯理论

1969年，Sherry Arnstein在美国规划师协会期刊上发表了著名的论文<市民参与的阶梯>(A Ladder of  Ctizen Participation)，为公众参与城市规划的可操作提供了理论基础。Sherry Arnstein将公众参与的程度由低到高分为三大层次，八个阶梯等级，如图1所示。

(1) 第一层次为非参与，有两个阶梯等级，分别是操纵性参与和利诱性参与，是最低层次的参与，这种层次的公众参与度几乎为零，一般是由政府部门事先制定好方案，利用 操纵和利诱等手段控制公众接受和同意方案。(2)第二层次为象征性参与，有三个阶梯等级，分别是告知性参与，咨询性参与和安抚性参与。该层次的公众参与程度有所提高，政府部门开始将方案的部分信息对公众进行告知或披露，并在公众参与的过程中将预先制定的方案 进行少许的退让和修改。目前我国政府部门广泛采用的“公告，公示，通告”即为第二层次参与，一般由政府部门将决策信息发布通告公众，但公众却因缺乏反馈渠道 和权力参与决策，发表自己的建议和意见。长此以往，公众参与的积极性会消失殆尽，公众参与也只是流于形式。(3)第三层次的公众参与为实质性参与，也具有三个阶梯等级，分别是合作性参与，代表性参与和决策性参与。该层次的公众参与程度最高，是目前欧美国家正在实践的主流参与形式。公众通过有效渠道如听证会， 反馈平台，直接参与决策会议等进行全程参与，提出建 议，发表意见，共同决策。其中阶梯程度最高的是决策性参与，即公众具有方案的最终审批权和否定权。

3.2　公众参与原则

3.2.1　信息的公开、透明

信息的开放性是公众参与PPP项目的基础，只有获得各种相关的信息，公众才能真正地关心和参与PPP项目。美国的<国家公共信息法>规定，凡是由纳税人的税 款而收集的数据，除国家机密外，联邦和地方政府必须向公众免费公布。公众可在官方网站上获取各种资料， 如当地人口统计、土地权属登记、环境评估资料等，为参与PPP项目提供了良好的基础。

3.2.2　公众参与的包容性、反馈性和可达性

公众参与的主体不仅仅是与PPP项目利益相关的人，也应包括与PPP项目无直接关系的人，如热心网友， PPP领域的专家学者，新闻媒体等。公众参与的信息交流应是双向的，公众的反馈信息不管正确与否都应认真对待，不能让信息交流平台成为摆设而流于形式，必须形成参与-反馈-再参与的连续互动的交流机制。

3.2.3　公众参与的代表性和可学习性

公众要进行实质性参与，就需要具备一定的专业技能，如读懂PPP项目方案和设计。因此公众参与需要有专业的代表性团体，并且在该团体内热心参与的公众会获得培训和学习。在美国，公众参与的团体主要是一些社区组织，这些组织大多是社区自发组成，也有部分是受政府支持和授权而成立，政府还会给予这些组织成员一定的培训学习机会，如政府安排工作人员到社区组织对项目建设中遇到的各种技术性问题进行说明和解释，增加公众对这些问题的认识。

4 PPP项目各阶段的公众参与

依据我国工程项目的建设程序，PPP项目的全寿命周期可划分为五个阶段，分别是立项决策阶段、设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段和运营反馈阶段。本文从PPP项目五个阶段的工作重点进行分析，研究和总结PPP项目公众参与的主体、深度、方式和内容。

4.1　立项决策阶段的公众参与

立项决策阶段是PPP项目的第一阶段，也是确定和影响投资规模的最关键阶段。根据我国工程投资建设项目决策程序，该阶段的主要工作任务是确定投资目标，明确建设方案，确定融资方案等。在该阶段，PPP项目的主导者是政府，政府对拟建PPP项目进行可行性研究，对PPP项目建设的必要性和可能性进行分析和论证。政府在进行项目决策前应细化调研工作，沟通公众，充分了解公众需求，避免决策失误，使PPP项目可以更好地服务大众。

在立项决策阶段，公众参与的主体一是因PPP项目而受影响的人，如项目选址周围的居民，其参与到PPP 项目决策中能够使政府充分了解到公众的意愿和诉求，如项目选址对周围的影响程度，拆迁赔偿满意度等；二是与PPP项目相关的专业人士，如工程师，PPP领域的专家，学者，律师等，其参与PPP项目的决策不仅能对PPP 项目进行监督、指导、管理，也能为其在PPP领域的理论研究提供实践机会；三是其他的利益相关者，如当地的新闻媒体，网络平台，非盈利组织等，他们的参与能对项目进行准确的报道及客观的评价，对PPP项目发挥舆论监督作用，是公众参与主体不可或缺的一部分。

 PPP项目在立项决策阶段的正确决策是PPP项目成功的关键。在该阶段，政府决策需要公众参与的支持，且必须是实质性地参与PPP项目决策，即该阶段公众参与深度的阶梯至少应达到第6层。为了使公众实质性地参与决策，政府应向公众提供可以进行实质性参与的途径和方法。可以通过专门的PPP项目信息网站如财政部开发建设的PPP项目综合信息平台和官方新闻媒体发布PPP项目的立项信息和初步可行性研究，通过PPP项目听证会，网络问卷，公众投票和热线电话等途径收集公众对PPP项目建设的必要性，项目的选址，项目对周围环境的影响评估，项目产品的预期定价，项目征地拆迁赔偿方案等内容的建议与意见。通过对公众的反馈信息进行整理，研究和总结，政府再组织有关经济及技术专家进行方案论证，最终确定PPP项目的建设及融资方案。

4.2设计阶段的公众参与

设计阶段是PPP项目进入实施的第一阶段，也是把PPP项目由设想变为蓝图的阶段。该阶段的主导者是设计单位，从编制设计任务书开始，经过初步设计，技术方案设计到最后的施工图设计，每个环节的工作都需要专业的设计人员才能完成。因此，该阶段的公众参与深 度可以为象征性参与，即公众参与阶梯的第3层。 在设计阶段，公众参与的主体一是PPP项目设计领域的专家、学者，他们可作为公众代表参与到PPP项目的设计过程中，为PPP项目提供设计建议和意见；二是代表公众的宣传媒体，网络平台和第三方非盈利组织等，政府可以通过这些宣传媒体和平台，让设计单位把难以看懂的设计图纸转变为形象生动的三维效果设计模型，以供公众选择。

4.3施工阶段的公众参与

施工阶段是把PPP项目由设计蓝图转变为工程实体的阶段。该阶段的主导者是施工单位，为了施工安全，一般施工现场都会采取封闭施工，公众一般无法进入施工现场查看工程施工进展情况。因此，该阶段的公众参与深度也为象征性参与，为公众参与阶梯的第3层。在施工阶段，公众参与的主体一是PPP项目施工领域的专家、学者，可作为公众代表参与到PPP项目的施工过程中，对PPP项目施工质量，安全和进度进行监督；二是代表公众的宣传媒体，网络平台，第三方非盈利组织等，政府可以通过这些宣传媒体和平台定期对工程的施工成本、进度、质量和安全等进行公告，使公众能够了解到PPP项目的进展情况。

4.4竣工验收阶段的公众参与

竣工验收阶段是PPP项目建设期的最后阶段，也是对PPP项目进行质量验收的重要阶段。除公众外，该阶段的参与单位有代表政府的质监部门、建设单位、设计单位、监理单位、施工单位等。相对于施工阶段而言，竣工验收阶段比较容易出现监督部门渎职，工程质量造假等现象。因此，该阶段公众参与的意义重大，公众参与能客观地评价PPP项目的质量。公众参与的深度应达到公众参与阶梯的第6层。

在竣工验收阶段，公众参与的主要任务是对PPP项目进行质量检查，使PPP项目能够在以后的使用过程中发挥作用。该阶段的公众参与主体一是PPP项目的使用者或消费者代表，他们可以通过对PPP项目的直接观测来检验项目是否能满足服务公众的标准；二是PPP项目施工领域的专家和学者，他们对PPP项目的质量进行客观的检查和评价；三是代表公众的新闻宣传媒体和非盈利性社会组织，他们为公众提供真实，可靠的质量检测信息。另外，政府应通过PPP项目专业信息平台发布PPP 项目质量验收视频记录，以供公众随时查询。

4.5运营阶段的公众参与

运营阶段是PPP项目全寿命周期的最后一个阶段，在该阶段，运营者应密切关注运营的实际情况，保证项目的正常使用。该阶段公众参与的主要任务是确保PPP 项目的正常运行，定期对PPP项目的运营服务进行评价，使公共产品的价格维持在公众能接受的水平等。在以往建设项目的运营过程中，经常会出现投资者为收回建设期间成本，实现利润目标，而导致后续服务不到位，公共产品使用价格上涨，定期维护不及时等问题。因此，该阶段的公众参与深度应达到公众参与阶梯的第6层。

在运营阶段，公众参与的主体一是PPP项目领域的学者和律师等，当PPP项目出现运营服务不到位或PPP项目服务价格上涨不合理时，能够作为公众代表及时地维护公众权益；二是PPP项目的使用者或消费者，通过网络平台，电话热线等途径对PPP项目的运营服务水平和质量进行反馈和评价；三是代表公众的新闻宣传媒体和非盈利性社会组织，应对PPP项目真实的运营情况进行客观地报道，如公众对PPP项目运营的满意度，PPP项目运营对周围生态的环境影响等。

5结语

本文借鉴公众参与阶梯理论，基于建设工程全寿命周期，研究了公众参与PPP项目的意义和理论方法，得出以下结论：

(1) PPP项目的特殊性决定了PPP项目的决策不能只依据政府部门决定和专家咨询意见，公众参与体现了民主法治，是城市健康及社会和谐发展的必然选择。

(2) 公众参与应贯穿PPP项目的全过程，各阶段的公众参与主体、深度和方式各有不同，其中立项决策、竣工验收和运营阶段是最需要关注的阶段，应保证公众的有效参与。

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